Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является надзор за законностью правовых актов. В предмет надзора входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконных характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им также законов субъектов РФ.

Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь, может выражаться по разному. Это, в частности:

• -отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
• -издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
• -произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
• -умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
• -неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;
• -несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании закона, игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит издание правового акта, их стремление к получению незаконных льгот, к достижению иных корыстных целей 1 .

Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органов субъектов федерации в значительной мере определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой помощи представительным и исполнительным органам субъектам РФ при подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать к их опротестованию. По мнению Ю.И. Скуратова, «следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.. 2 .

Важную роль в области надзора за законностью правовых актов играют прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о нарушении законов и убежденность в том, что соответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако, на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.

Речь идет о проверке в сплошном порядке законности правовых актов, которые издаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или по своему характеру могут причинить существенный вред отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицам правоохранительными и контролирующими органами административного задержания, различных санкций, налагаемых в административном порядке 3 .

Таким образом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной проверке, следует исходить из направленности правовых актов и круга лиц, которым они адресованы.

Установив незаконность правовых актов, изданных органами власти и их должностными лицами, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения.

Для корректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти и их должностных лиц прокуроры широко используют опротестование незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суды.

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона. За 1997-1998 г.г. по протестам прокуроров отменены более 120 тысяч противоречащих законодательству актов представительной и исполнительной власти, должностных лиц 1 . Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия его закону. В протесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, либо о его отмене. Сфера применения протеста, как следует из Закона, ограничена только правовыми актами. Однако, В.И. Басков считает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица 2 . Но большинство ученых-юристов считают эту теорию несостоятельной, и я с ними согласен, так как незаконные действия органов власти и должностных лиц устраняются с помощью иных средств правового воздействия (например, административная юстиция).

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель, Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов контроля соответствующего звена. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже.

В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Протест приносится в органы или должностному лицу, издавшим незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Это определяет прокурор приносящий протест в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике других органов данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в тех случаях, когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону возникает в условиях свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Форма протеста не определяется, но в практике прокурорского надзора по существу единственной признается письменная форма. Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Его обязательными реквизитами являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречии с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Законом установлен предельный 10-дневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы, т.е. прежде всего для исполнительно-распорядительных органов.

По мнению В.И. Баскова, принесение протеста на противоречащий закону правовой акта приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест он указывает на необходимость приостановления действия опротестованного акта 1 .

По действующему законодательству, как считает В.Б. Ястребов, принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта 2 . Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно из этих соображений, прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступлений опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте 3 .

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может измениться в результате установления новых ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Права отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов стало играть важную роль в сфере надзора за законностью правовых актов субъектов РФ. За 1997 - 98 г.г. в России было опротестовано около 1400 несоответствующих Конституции РФ, федеральному законодательству правовых актов законодательных собраний, государственных советов, дум, президентов, правительств, глав администраций субъектов РФ 4 . В 1998 году по инициативе прокуроров изменены почти 900 региональных законов, указов и постановлений, противоречащих федеральному законодательству. Многие из этих актов искусственно сужали объем правомочий граждан, установленных второй главой Конституции РФ (прав работников, несовершеннолетних, предпринимателей) 5 .

Прокурорская деятельность все чаще обнажает серьезные государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.

Однако, к сожалению, далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов РФ, порой ссылаются на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

О совершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью правовых актов свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ № 42 от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ». Главная цель этого приказа, по мнению А. Мельникова, во-первых, в том, чтобы напомнить прокурорам, что опротестовываться должны все без исключения незаконные акты субъектов РФ, несмотря на наличие процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит требование прокурора. В этом случае единственно правильный способ устранения нарушений - обращение прокурора в суд. Причем не только в суд общей юрисдикции, но и в конституционные (уставные) суды субъектов РФ 1 .

Не менее важную роль опротестования незаконных правовых актов играет в работе районных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. За 1997-98 годы по протестам прокуроров в системе местного самоуправления отменены более 27 тысяч незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых носило нормативный характер 2 .

Анализ практики прокурорского реагирования указывает на то, что большинство незаконных решений органов местного самоуправления, как правило, связано с грубыми нарушениями прав и свобод граждан. Причем наиболее характерным для органов местного самоуправления является игнорирование требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства, а также законов, предусматривающих предоставление определенных льгот ветеранам и инвалидам. Многочисленны факты подмены главами местных администраций в своей деятельности представительных, судебных, контролирующих органов.

Повсеместно распространены нарушения, связанные с установлением непредусмотренных законом налогов и сборов. Так, в нарушение требований Закона РФ «О государственной пошлине», Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», постановлением главы Грязновской сельской администрации Липецкого района Липецкой области на территории населенного пункта было предусмотрено взимание госпошлины за выдачу справок с места жительства. В соответствии с п.4 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление местных налогов и платежей является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Как показывает прокурорская практика, зачастую налоги и сборы устанавливаются местными администрациями. Например, сбор за право торговли на территории Косыревского сельского совета Липецкого района был установлен постановлением главы администрации № 25 от10.04.98.

В то же время имели место факты, когда главы администраций необоснованно освобождали налогоплательщиков от уплаты налогов. Глава администрации Хлевенского района Липецкой области, в нарушение принятого на сессии районного совета депутатов Положения о порядке предоставления налоговых льгот, своим постановлением № 882 от 30.12.97 освободил СХПК «Ново-Дубовской» от уплаты в районный бюджет транспортного налога и сбора за уборку территории. Все названные акты отменены по протестам прокуроров.

Органами местного самоуправления вводились непредусмотренные меры административной ответственности. Главой администрации рабочего поселка Добринка административная ответственность была установлена за нарушение порядка использования воды из коммунального водопровода, главой администрации Елецкого района Липецкой области - за нарушение правил пребывания детей и подростков в общественных местах 1 .

Массовый характер приобрели случаи неправомерного вмешательства органов местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятий, не находящихся в муниципальной собственности. Перечисленные нарушения после вмешательства прокуратуры были устранены.

Заместитель Генерального прокурора РФ В.И. Давыдов, учитывая исключительную остроту рассматриваемого вопроса, а также отмеченные недостатки, предлагает осуществить меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении, опротестованию незаконных нормативных актов субъектов РФ, ограничивающих права граждан на местное самоуправление, а также усилить профилактическую направленность надзорной деятельности, максимально использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушений законности на стадии подготовки в представительных органах нормативных актов, касающихся больших групп населения 2 .

Методика проверки исполнения законов

Осуществляется лишь при наличии информации о нарушении закона.

Основная форма надзор - проверка.

Для ее проведения необходимы повод и основания.

Поводом являются:

Обращения граждан

Информация из контролирующих или надзирающих органов

Запросы депутатов

Информация, полученная из других источников

Основанием являются:

Фактические данные о нарушении закона, требующие прокурорского вмешательства. Виды проверок: первичные и контрольные.

Первичные бывают:

Комплексные - проверяется исполнение нескольких отраслей законодательства, тесно связанных друг с другом

Совместные - проводятся с другими надзирающими и контролирующими органами

Целевые - проверка конкретной жалобы или конкретного НПА

Сквозные - охватывают несколько объектов ПН

По результатам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания ее проведения, исследованные в процессе проверки материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов

Акты прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предостережение, требование.

Протест приносится:

В орган или ДЛ, которые издали противоречащий закону акт

Вышестоящий орган или вышестоящему ДЛ

Протест приносится в вышестоящий орган если:

Он отклонен ДЛ, издавшим незаконный ПА

В протесте ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности ДЛ, издавшего незаконный акт

Необходимо довести до сведения аналогичных надзорных органов о допущенном нарушении закона

Необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона

Протест приносится в суд:

Он отклонен ДЛ

ДЛ либо орган не могут по каким либо причинам рассмотреть протест

Нет возможности принесения протеста в вышестоящий орган либо ДЛ

Если есть уверенность в том, что обращение в суд ускорит устранение нарушений закона

Сроки рассмотрения проекта не позднее 10 дней с момента его поступления. В случаях принесения протеста на решения законодательного органа субъекта или ОМСУ - на ближайшем заседании.

Структура и реквизиты протеста: вводная часть, описательная, резолютивная.

Протест - отменить какой-либо правовой акт. Протест вносится на единичный акт.

Представление (вносится) об устранении нарушений закона вносится: в орган или ДЛ, которые полномочны устранить допущенные нарушений.

Сроки рассмотрения представления: безотлагательно, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Структура представления такая же, как и у протеста.

Вводная часть - точное наименование адресата и наименование «представление», указание предмета представления.

Описательная - источник сведений о нарушении закона; краткое, но аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений законов, а также причин и условий им способствующих, изложение нарушений требований закона, ссылка на норму ФЗ о прокуратуре о вынесении постановления.

Резолютивная часть - наименование «предлагаю», «требую», конкретные предложения об устранении нарушений закона, а также их причин и условий; конкретные предложения об ответственности виновны лиц, требование о безотлагательном рассмотрении представления; о принятии мер в течение 1 месяца и об обязательном оповещении прокурора в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или ДЛ, которые полномочны устранить допущенные нарушение. Представления - когда систематическое нарушение закона.

Постановление прокурора выносится в случаях:

Освобождения лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Возбуждения производства об административном правонарушении. Прокурор вправе возбуждать производство о любом административном правонарушении. Постановление о направлении материалов об уголовном преследовании в орган дознания или предварительного.

Предостережение о недопустимости нарушения закона: (объявляется).

Основанием являются достоверные сведения о готовящемся противоправном деянии, не влекущим уголовную ответственность.

Применяется только к ДЛ. Ему предшествует проверка сведений о готовящемся деянии с письменным объяснением от конкретных ДЛ. Предостережение объявляется под расписку. Оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Требование прокурора об изменении НПА (ст. 9.1 ФЗ о прокуратуре).

Требование об изменении НПА подлежит обязательному рассмотрению, в течение 10 дней.

Правовую основу прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют: положения Конституции РФ (ст. 2, 18, гл. 2); Закон о прокуратуре (ст. 26-28); приказ Генеральной прокуратуры РФ от
22 мая 1996 г.№30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 ноября 1998 г. № 76-7 и МВД РФ от 3 ноября 1998 г. №3 «О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства»; соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» и др.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) является ведущей отраслью прокурорского надзора, с помощью которого осуществляется широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач по обеспечению верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Предмет надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает:

1. Соблюдение Конституции РФ;

2. Исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органам и государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3. Соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами и должностными лицами.

В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, охватывающей подавляющее большинство законов. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Объектами надзора, исходя из ст. 21 Закона о прокуратуре, является:

− федеральные министерства;

− федеральные службы (например, Федеральная служба безопасности и др.);

− иные федеральные органы исполнительной власти (например, Управление делами Президентами РФ и др.);

− представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (например, областная дума и др.);

− исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (например, администрация области и др.);

− органы местного самоуправления (например, муниципалитеты и др.);

− органы военного управления (например, Министерство обороны и др.);

− органы контроля (например, КРУ в системе Минфина и др.);

− должностные лица;

− органы управления (например, совет учредителей и др.) и руководители коммерческих и некоммерческих организации.

В ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона; единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генпрокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ.

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

− в обязательном вмешательстве прокурора в связи с наступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

− в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

− в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в этих органах и поручения проведения проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

− в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, имея в виду, что перед законом все равны;

− в доведении до населения через радио, телевидение, печать информации о работе органов прокуратуры;

− в выявлении пробелов действующего законодательства путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

− в повышении правовой культуры должностных лиц.
В особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно:

1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне.

2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. К документам, имеющим гриф «секретно» и «совершенно секретно», прокурор допускается при наличии у него соответствующего допуска.

3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы и др.

4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Это полномочие реализуется путем направления прокурором в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста (например, экономиста, инженера, врача и т.п.).

5. Требовать от руководителей органов проведения проверок в связи с поступившими в органы прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщения о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования о проведении проверки обычно дается не более 10 суток со дня его наступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется в основном путем направления письменного требования и реже - путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах и др.). Прокуроры могут требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с произошедшими авариями, несчастными случаями с людьми и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.

7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру для истребования объяснений по поводу нарушения закона.

8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов изданных органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, то они в соответствии с приказом Генпрокурора РФ могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранения выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Название полномочия закреплены в ст. 22-25 Закона о прокуратуре. К этим полномочиям относятся права прокуроров.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вправе:

− опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействительными;

− вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;

− возбуждать производство об административном правонарушении;

− возбуждать уголовное дело;

− требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);

− освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

− предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения ими закона.

− Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен:

− принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;

− обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение таких требований, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на прокуратуру функции, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

Организация работы по надзору за исполнением законов

Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. Под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления.

Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно-эпидемиологического надзора и другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства.

Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих законов обладают органы МВД РФ, ФСБ России. Обширной и разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть получены прокурором в региональных органах Федеральной службы государственной статистики.

Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу , который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Анализ позволяет прокурору наметить органы, где проверки исполнения законов подлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимодействуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзора, а также со следователями. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий.

Проведение прокурором проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов являются основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая инспекция - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными .

Прокуроры проводят также повторные , или контрольные , проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов . Основная цель проведения таких проверок - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров, включающая в себя в первую очередь тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность проверяемого органа, ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику его деятельности, ознакомление с материалом ранее проведенных в этом органе проверок и т.п.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.

Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявления нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором - руководителем прокуратуры составляется справка . Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы, и фиксируются выявленные нарушения законов.

Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых в соответствии с Законом о прокуратуре являются протесты, представления и постановления и предостережения.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствии с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления , а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Если протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействительным.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора, может быть обжаловано прокурором в кассационном порядке, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Так, согласно ст. 17 Закона «О выборах глав администраций», решение суда по делу о признании недействительным решения избирательной комиссии является окончательным.

Вынесение представлений об устранении нарушений закона . Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом, которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

На основе анализа практики исполнения законов прокуроры вносят обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях, а также может ставиться вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Внесение прокурором постановлений . В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушение законов к административной ответственности прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении .

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение - поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке .

Прокуроры вправе предъявлять иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений.

Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона.

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В связи с этим законодатель определяет:

− во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;

− во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам;

− в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;

− в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме;

− в-пятых, предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.

Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов и оформляется на стандартном бланке . Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением), внесенных ими актов прокурорского надзора.

поддержка граждан»: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г № 296 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2059.

13. О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»: Федер. закон от 30 дек. 2015 г № 433-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1, ч. 1. Ст. 53.

The Concept and the Essence of the Prosecutor"s Check in the Pretrial Proceedings

The concept and the essence of the prosecutor"s checks, their properties and value in the pretrial proceedings in criminal cases are analyzed. Special attention is given to the specific characteristics and distinctive features characterizing the prosecutor checks at pretrial stages of the criminal process.

Key words and word-combinations: criminal process, pretrial proceedings, prosecutor"s checks.

Анализируются понятие и сущность прокурорской проверки, ее свойства и значение в досудебном производстве по уголовным делам. Особое внимание автор уделяет специфическим особенностям и отличительным чертам, характеризующим прокурорские проверки на досудебных стадиях уголовного процесса.

Ключевые слова и словосочетания: уголовный процесс, досудебное производство, прокурорские проверки.

УДК 343.13 ББК 67.410.2

О.А. Грачёва

понятие и сущность прокурорской проверки в досудебном производстве

П роведение прокурором проверок является основным способом выявления нарушений действующего законодательства. Согласно статистическим данным о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации только за январь-декабрь 2015 г. в ходе осуществления надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства путем прокурорских проверок выявлено около 500 тысяч случаев нарушения закона . Однако ни понятие, ни порядок, ни форма, ни сроки прокурорских проверок в действующем законодательстве не закреплены.

На необходимость нормативно-правового регулирования понятия прокурорской проверки, сроков ее проведения, прав лиц, участвующих в прокурорской проверке, составления итогового документа по результатам проверки уже неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. В своих постановлениях от 18 февраля 2000 г. № 3-П и от 17 февраля 2015 г. № 2-П Конституционный Суд РФ указал на необходимость принятия закона, который бы урегулировал

2016 № 3 (54) 51

процедуры прокурорских проверок, а также установил сроки принятия решения об ознакомлении с материалами проверки, поводы для начала, порядок, сроки и пределы проведения прокурорских проверок. Законодательно было реализовано только предписание, обозначенное в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, об установлении сроков принятия решения об ознакомлении с материалами проведения прокурорской проверки . Остальные вопросы о понятии, сроках, порядке, поводе и пределах проведения проверок, а также сроках исполнения предписаний прокуроров законом не разрешены. Кроме того, нет определенности по данным категориям и в научной литературе. Многие авторы дают определение и анализируют так называемые общенадзорные проверки, в то время как прокурорские проверки в досудебном производстве по уголовным делам предметом отдельного самостоятельного научного исследования не являлись, в связи с чем их определение не приводилось.

Проверка в целом как самостоятельное явление - это всегда комплекс мер, направленный на установление соответствия чего-либо предъявляемым требованиям . В теории прокурорского надзора понятие проверки зачастую отождествляется с прокурорским надзором , что подчеркивает особую значимость данного рода деятельности прокурора. При анализе научной литературы можно выделить две основных группы точек зрения на определение прокурорской проверки. Первая группа авторов определяет прокурорскую проверку как широко используемое на практике полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами, метод осуществления высшего надзора . Вторая группа авторов относит прокурорские проверки к разновидности средств прокурорского надзора по выявлению нарушений закона . Стоит согласиться с обоснованным мнением Е.Р. Ергашева и А.А. Фирсовой о том, что прокурорская проверка это «правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий» .

Однако в уголовном процессе прокурорская проверка исполнения закона имеет свои специфические черты и отличительные особенности. Согласно ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора при осуществлении надзора в досудебном производстве регламентированы УПК РФ. В соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор является основным субъектом, на которого возложена обязанность по осуществлению уголовного преследования. Подчеркивается роль прокурора как лица, осуществляющего уголовное преследование в досудебном производстве, и в международном законодательстве. В соответствии с п. 2 Рекомендации N R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» «во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда» .

52 2016 № 3 (54)

Возложение на прокурора обязанности по осуществлению уголовного преследования делает одной из основных его задач в досудебном производстве установление целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования, в том числе и с целью защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. При этом в досудебном производстве прокурор осуществляет уголовное преследование не путем самостоятельного его возбуждения, а опосредованно путем надзора за законностью возбуждения уголовных дел и осуществления уголовного преследования органами расследования. В связи с этим можно согласиться с мнением А.Ю. Чуриковой о том, что «уголовное преследование является изобличающей деятельностью, направленной в отношении определенного лица, и осуществляется прокурором как непосредственно..., так и опосредованно - путем надзора за соблюдением уголовно-процессуального закона» . Эта особенность предопределяет важную отличительную черту проверок исполнения законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, от общенадзорных проверок: прокурор при проведении досудебной проверки по уголовным делам выступает не как сторонний наблюдатель, а как непосредственный участник.

Следующей особенностью, определяющей сущность прокурорской проверки в досудебных стадиях уголовного процесса, является ее метод. В основе деятельности прокурора по проведению проверок в досудебном производстве по уголовным делам лежит метод постоянного наблюдения. Так, Ш.М. Абдул-Кадыров указывает, что прокурорский надзор имеет характер постоянного наблюдения за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам . Данный метод красной линией прослеживается в правовой регламентации полномочий прокурора в уголовном процессе, начиная от создания органов прокуратуры и до настоящего времени. В связи с этим стоит согласиться с мнением Е.Г. Лиходаева, что «в новых условиях изменения полномочий прокурора в стадиях досудебного производства, сущность его надзорной деятельности, основанная на методе постоянного наблюдения, остается неизменной» .

Использованием метода постоянного наблюдения для проведения прокурорских проверок как основного обусловлены отличительные от общенадзорных особенности повода и основания для проведения прокурорских проверок в уголовном процессе. В соответствии с положениями ст. 30 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» и ст. 37 УПК РФ прокурорские проверки в досудебном производстве проводятся вне зависимости от наличия или отсутствия повода для их проведения, носят регулярный характер и их проведение является обязательным для прокурора.

Специфической чертой досудебной прокурорской проверки также является процессуальная форма ее проведения. Согласно ст. 30 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации», то есть в установленной уголовно-процессуальным законом форме.

2016 № 3 (54) 53

Уголовно-процессуальная форма - это порядок и условия совершения отдельных процессуальных действий и их совокупности, официального закрепления их хода и результатов, установленных законом . Согласно постулатам уголовного процесса субъектам уголовного судопроизводства - государственным органам и должностным лицам разрешено делать только то, что прямо указано в уголовно-процессуальном законе, то есть прокурорская проверка осуществляется в строго установленном уголовно-процессуальным законом порядке, прокурор вправе осуществлять лишь предоставленные ему законом полномочия и обязан документировать проводимую им проверку.

Кроме того, предмет деятельности прокурора по осуществлению прокурорских проверок в досудебном производстве по уголовным делам специфичен и представляет собой исполнение уголовно-процессуального законодательства компетентными государственными органами и должностными лицами, а именно органами дознания, дознавателем, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания, органами предварительного следствия, следователем, руководителем следственного органа.

Рассмотренные отличительные признаки, характеризующие сущность прокурорской проверки в досудебном производстве по уголовным делам, позволяют дать ее определение. Прокурорская проверка в досудебном производстве по уголовным делам - это осуществляемая в строго установленном законом порядке с использованием метода постоянного наблюдения деятельность про-куурора по оценке соответствия деятельности (действий / бездействия и их результатов) органов дознания (дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания) и предварительного следствия (следователя, руководителя следственного органа) в рамках досудебного производства требованиям федерального законодательства, а также по установлению целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования с целью защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений и защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

По результатам социологического исследования методом анкетирования среди прокурорских работников прокуратур Саратовской, Пензенской, Волгоградской, Кировской и Ульяновской областей (Ы = 200), проведенного автором в период с апреля 2015 по февраль 2016 г., абсолютное большинство прокуроров (73,7%) считает, что в УПК РФ требуется закрепление понятия «прокурорская проверка исполнения закона» с четким определением ее правового регулирования (процедуры, сроков и способов проведения) в досудебном производстве. При этом 91,2% из 200 опрошенных прокурорских работников считают, что необходима единая (унифицированная) форма прокурорских проверок.

Прокурорские проверки в сфере уголовного судопроизводства имеют особое значение, так как именно в уголовном процессе происходит наиболее острое вторжение в различные области жизни человека. Быстрое реагирование на любое сообщение о совершенном либо готовящемся преступлении, своевременное, всестороннее и полное расследование уголовного дела являются

54 2016 № 3 (54)

залогом защиты прав потерпевших и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. В таких условиях деятельность прокурора, направленная на оперативное выявление и пресечение нарушений действующего законодательства играет особенно важную роль в борьбе с преступностью и защите прав граждан. В связи с изложенным полагаем необходимым закрепление в действующем уголовно-процессуальном законодательстве понятия прокурорской проверки и процедуры ее проведения.

1. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2015 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/950073/

2. О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Федер. закон от 2 июля 2013 г. № 156-ФЗ // Российская газета. 2013. 5 июля, № 145.

3. ДмитриевД.В. Толковый словарь русского языка Дмитриева. М., 2003.

4. Энциклопедический словарь экономики и права. URL: http://slovo.yaxy.ru/96.html

5. Козлов А. О пределах общего надзора // Социалистическая законность. 1976. № 6.

6. Ахетова О.С. Прокуратура и прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/ paos/01.htm

7. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011.

8. Прокурорский надзор в СССР / под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.

9. Синельщиков Ю.П. Правовые средства прокурорского надзора // Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003.

10. КушнирИ.В. Прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/p003/03.htm

11. Ломовский В.Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение.

12. Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Российский юридический журнал. 2013. № 1. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Гарант».

13. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28 нояб. 2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/

14. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 1 мая 2016 г., с изм. от 23 июня 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34481/

15. Рекомендация N R(2000)19 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» (принята Комитетом министров Совета Европы 6 окт. 2000 г. на 724-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2001. № 8.

16. Чурикова А.Ю. О деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Судебная система и гражданское общество России: материалы международной научно-практической конференции. Саратов, 2015.

17. Абдул-Кадыров Ш.М. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. № 4.

18. Лиходаев Е.Г. Деятельность прокурора по надзору за регистрацией сообщений о преступлениях // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2006. № 6 (52).

19. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П.А. Лу-пинская. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010.

Библиографический список

Методика проведения проверок исполнения законов судебными приставами-исполнителями, как и любая иная методика в прокурорском надзоре, определяет процедуру, порядок проведения прокурорами различных проверочных действий, направленных на выявление нарушений законов, установление способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы. Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения той или иной задачи. Учитывая изложенное, под методикой прокурорского надзора предлагается понимать совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств1.
Методика прокурорской проверки исполнения законов судебными приставами-исполнителями включает в себя подготовительные мероприятия, непосредственное осуществление проверочных мероприятий в подразделениях службы судебных приставов, анализ результатов проверки, принятие мер прокурорского реагирования.
Подготовительные действия заключаются в ознакомлении прокурора с законодательством, регламентирующим деятельность судебных приставов-исполнителей, а также правоотношения в сфере исполнительного производства, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, приказами и указаниями прокурора субъекта Российской Федерации, информационными письмами и обобщениями, направляемыми на места вышестоящими органами прокуратуры, приказами, методическими указаниями и инструкциями Министерства юстиции Российской Федерации, материалами прокурорской и судебной практики, иными материалами, имеющими отношение к проводимой проверке.
1 Более подробно о методике прокурорского надзора см.: Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юрайт, 2011. С. 112.
Перед проведением проверки необходимо проанализировать статистические сведения о деятельности подразделения службы судебных приставов за проверяемый период и сравнить их с аналогичным периодом прошедшего года. Кроме того, нужно проанализировать обращения граждан, поступившие в органы прокуратуры, по вопросам нарушения законодательства об исполнительном производстве судебными приставами- исполнителями. Целесообразно использовать результаты предыдущих прокурорских проверок, а также сведения о нарушении законодательства судебными приставами-исполнителями, установленные в процессе рассмотрения гражданских и уголовных дел.
В ходе проверки следует использовать информацию, полученную из органов административной юрисдикции (налоговая инспекция, территориальные ОВД, ГИБДД, МЧС и др.), об исполнении судебными приставами-исполнителями постановлений указанных органов, а также информацию территориального органа Федерального казначейства Российской Федерации о своевременности и полноте перечисления районными подразделениями службы судебных приставов отчислений исполнительского сбора в федеральный бюджет.
Названные подготовительные мероприятия позволяют более точно определить характер предстоящей проверки, правильно выбрать тактику ее проведения, поскольку каждая проверка носит индивидуальный характер.
При проведении проверки следует учитывать требования пп. 1.2, 1.3 указания Генерального прокурора РФ № 155/7 о необходимости в ходе проверок исполнения законов в деятельности судебных приставов особое внимание обращать на соблюдение принципов:
законности принимаемых решений;
своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения;
уважения чести и достоинства гражданина;
неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи;
соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.
Осуществляя прокурорский надзор, в частности при проверке жалоб на неправомерные действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей, следует изучать неоконченные исполнительные производства в подразделениях службы судебных приставов по месту их нахождения. Необходимо исключить факты их изъятия и истребования в прокуратуру.
В начале проверки нужно ознакомиться с реестром дел, ведущимся в соответствующей службе судебных приставов в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в Федеральной службе судебных приставов, утвержденной приказом ФССП России от 10.12.2010 № 682, и истребовать документы, которые надлежит изучить. Это могут быть следующие книги (журналы): учета исполнительных документов; учета сводных исполнительных производств; учета арестованного имущества; зональные книги учета исполнительных производств; учета жалоб на постановления, действия (бездействие) должностных лиц ФССП России, поданных в порядке подчиненности;
выдачи документов исполнительных производств; регистрации постановлений должностных лиц ФССП России, вынесенных по результатам рассмотрения жалоб, поданных в порядке подчиненности, и др.
Проверке также подлежат жалобы и заявления участников исполнительного производства и других заинтересованных лиц, переписка по ним. В соответствующих случаях прокурор вправе затребовать отчетно-статистические документы, различные постановления и акты.
Учитывая, что весь ход принудительного исполнения фиксируется в материалах исполнительных производств, полагаем необходимым выделить те категории исполнительных производств, на которые прокурору в первую очередь надлежит обратить внимание в ходе проведения проверки: о взыскании алиментов; о восстановлении на работе; о взыскании заработной платы, пенсий, пособий; о взыскании налогов или сборов за счет имущества налогоплательщика или налогового агента;
о взыскании административных штрафов; о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся предметом или орудием совершения административного правонарушения;
об административном приостановлении деятельности;
о взыскании штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления;
о конфискации имущества;
исполнительные производства, возбужденные на основании решений судов, которыми удовлетворены иски (заявления) прокуроров;
прекращенные и оконченные в связи с невозможностью взыскания исполнительные производства перечисленных категорий.
В ходе проведения проверки путем изучения перечисленных и других материалов, опроса работников служб судебных приставов, в том числе путем получения от них объяснений, прокурор, в частности, выясняет:
налажен ли в службе надлежащий учет исполнительных документов, т.е. судебных актов и актов других органов, подлежащих принудительному исполнению;
не происходит ли по вине канцелярии задержек в передаче зарегистрированных исполнительных документов судебным приставам-исполнителям;
соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и нет ли фактов уклонения судебных приставов от возбуждения исполнительных производств;
своевременно ли (не позднее следующего дня) направляются копии постановлений о возбуждении исполнительного производства взыскателю, должнику, а также в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ, постановление и т.д.);
все ли предусмотренные законом меры предпринимаются судебными приставами в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, включая опись имущества должника, наложение ареста на его имущество;
принимаются ли меры и какие конкретно к розыску скрывшихся должников и розыску имущества должников;
соблюдается ли двухмесячный срок, отведенный законом на совершение исполнительных действий (здесь необходимо учитывать, что исполнение отдельных решений осуществляется в иные сроки);
соответствуют ли закону принимаемые судебными приставами решения и не ущемляют ли они права соответствующих физических и юридических лиц, и, в частности, не превышают ли они свои полномочия при наложении ареста на имущество, реализации арестованного имущества, применении штрафных санкций;
правомерно ли устанавливаются временные ограничения на выезд должника за пределы России;
на законном ли основании приостанавливаются, прекращаются и оканчиваются исполнительные производства и откладываются исполнительные действия;
регистрируются ли поступившие в службу судебных приставов жалобы и заявления, своевременно ли они рассматриваются и разрешаются и соответствуют ли закону принимаемые по ним решения.
Перечень приведенных вопросов, выясняемых прокурорами в ходе проверок подразделений службы судебных приставов, является неполным и определяется он исходя из целей и задач проводимой проверки, ее специфики.
В процессе надзорных проверок прокурор особое внимание должен уделять охране прав и законных интересов лиц, участвующих в исполнительном производстве. В связи с этим в ходе проверки надлежит выяснять:
было ли сделано должнику предложение о добровольном исполнении решения;
соблюдается ли срок (не более пяти дней), предоставленный Законом об исполнительном производстве для добровольного исполнения (следует учитывать, что установление сокращенного (менее пяти дней), но разумного срока не является нарушением требований закона);
своевременно ли исполняются судебные решения о защите трудовых прав граждан (восстановление на работе, взыскание заработной платы), а также исполнительные документы, предусматривающие немедленное их исполнение (ч. 10 ст. 30 Закона об исполнительном производстве);
обоснованно ли возвращаются исполнительные документы взыскателю (ст. 46);
имеют ли место нарушения в части наложения ареста или обращения взыскания на вновь поступающие на счет должника денежные средства (ст. 69-70);
насколько правомерны наложенные на должника взыскания за неисполнение решений суда, были ли такие взыскания соответствующим образом мотивированы;
насколько уважительны причины, по которым исполнение не было произведено в установленный срок;
не было ли обращено взыскание на имущество должника, которое в соответствии с федеральным законодательством не может быть арестовано, изъято и принудительно реализовано;
соблюдается ли очередность удовлетворения требований взыскателей (ст. 111);
не допускаются ли нарушения в части привлечения виновных граждан и должностных лиц к ответственности за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя (ст. 113, 114);
соблюдаются ли требования закона при взыскании исполнительского сбора (ст. 112);
каковы результаты рассмотрения заявлений и жалоб граждан, должностных лиц, организаций по оспариванию постановлений должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) в арбитражном суде либо в суде общей юрисдикции по исполнению исполнительного документа и др.
Указание Генерального прокурора Российской Федерации № 155/7 (пп. 1.7, 1.8) обязывает прокуроров при проведении проверок обращать внимание на соблюдение законодательства при организации территориальными органами Росимущества и специализированными организациями реализации арестованного судебными приставами-исполнителями имущества должников, проведении конкурсного отбора лиц, осуществляющих продажу арестованного имущества, заключении с ними договоров.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в организациях, реализующих арестованное имущество, проверять исполнение налоговыми органами обязанности по получению санкции прокурора на арест имущества, а также соблюдение условий наложения ареста (ст. 77 НК РФ).
Специфика проверочных действий в региональных управлениях ФССП России предопределяет необходимость истребования и оценки приказов, указаний и распоряжений главного судебного пристава субъекта Российской Федерации на предмет их законности и обоснованности.
В тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов- исполнителей, прокурору необходимо направлять в их адрес жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, и осуществлять соответствующий контроль за результатами рассмотрения этих жалоб (п. 1.4 указания Генерального прокурора Российской Федерации № 155/7). Данная норма предполагает, что обращения иных лиц (например, организаций) должны рассматриваться в прокуратуре. То же относится и к жалобам на действия (бездействие) и решения старших судебных приставов.
Установив факты нарушения законов в деятельности судебных приставов-исполнителей, прокурор принимает меры, направленные на устранение выявленных нарушений, используя для этого предоставленные ему Законом полномочия.

Еще по теме § 1. Методика проведения проверок исполнения законовсудебными приставами-исполнителями:

1. 4.2. Подготовка судебного пристава-исполнителя к принудительному исполнению
2. Винокуров А.Ю.. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями: пособие, 2012
3. 8.2. Обжалование действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя
4. 22.2. Исполнительные действия, совершаемые судебными приставами-исполнителями
5. Т Е М А 10. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ
6. 9. Особенности проведения выездных налоговых проверок при выполнении соглашений о разделе продукции
7. Порядок проведения налоговых проверок и оформления ее результатов
8. 7. Переходные положения в порядке проведения камеральных налоговых проверок
9. 2.3. Участие судебных приставов в исполнении решений налоговых органов
10. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРОК В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЗАКОННОСТИ ПРИЕМА, УЧЕТА, РЕГИСТРАЦИИ И РАЗРЕШЕНИЯ ЗАЯВЛЕНИЙ И СООБЩЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право -