Административное право. Административное право и административное законодательство: понятие, состав, соотношение 1 административное право


ДЛ. Бахрах

Административное право

Учебник для вузов

Москва Издательство БЕК, 1999


УДК 34 ББК 67.99(2)1 БЗО

Бахрах Д.Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство ВЕК, 1999 - 368 с.

В учебнике раскрываются особенности, содержание, значение административного права как отрасли российского права Главное внимание автор уделяет административно-правовому статусу гражданина, государственного служащего, значению, структуре, содержанию, формам и методам деятельности исполнительной власти Анализируется система мер административно-правового принуждения и порядок их применения

Учебник создан на основе курса лекций, прочитанных студентам академии и университета

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов

УДК 34 ББК 6799(2)1

© Бахрах Д.Н, 1996
ISBN 5-85639-135-7 © Издательство ВЕК, 1999

Подписано в печать 27.08.96 г. Формат 60x90/16. Бумага газетная.

Гарнитура Journal. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 23,0.

Доп. тираж 3 000 экз. Заказ №46

Издательство БЕК. 129085, Москва, пр Мира, 101, оф. 516

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ИПО «Полигран» 125348, Москва, Пакгаузное ш., 1


Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение государственной администрации в жизни общества. Оно закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с исполнительной властью, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические реформы повлекли изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX в. в России пришлось обновлять и расширять систему административно-правового регулирования.

В работе над учебником автор использовал богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940-1990 гг. и учел кардинальные изменения в правовой системе России в 1990-1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение).

Эта книга - дополнительный тираж учебника, увидевшего свет в 1996 г. Со дня завершения работы над текстом этой работы прошло уже два с половиной года. Конечно, за это время издано немало правовых актов, содержащих большое число новых административно-правовых норм. К сожалению, технология печати дополнительного тиража не позволяет вносить изменения в текст. Поэтому хотелось бы в предисловии обратить внимание читателей на важнейшие нормативные акты последних лет.


VI Предисловие

На с. 16 в числе действующих назван Воздушный кодекс СССР. После вступления в силу в 1997 г. Воздушного кодекса РФ союзный закон перестал действовать.

Правовой статус Правительства РФ с 1997 г. регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Теперь Правительство вправе назначать на должность и освобождать от нее руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами и не относящихся к числу центральных органов силовых ведомств. Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Презудиум Правительства и определить его пер; сональный состав. Постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, - со дня их опубликования, если в самих актах не назван иной порядок вступления их в силу.

При изучении § 4 главы 8 «Процесс принятия административных актов» следует обратиться к тексту утвержденных Правительством РФ в декабре 1997 г. «Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правила определили, какие органы, в каком порядке могут издавать нормативные акты, уточнили порядок их государственной регистрации Минюстом РФ и порядок их официального опубликования.

Следует учесть, что в Федеральный закон «О государственной тайне» в 1997 г. были внесения изменения. В частности, в него включена ст. 211, регулирующая особый порядок допуска к государственной тайне членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей и адвокатов.

На с. 259 называется «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организации». После вступления в силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» это положение утратило силу, и теперь новый закон регулирует применение такой административно-восстановительной меры, как взыскание задолженностей и пеней.

При изучении нормативной основы административной ответственности, а также иных ее аспектов необходимо учесть, что Налоговый кодекс РФ, принятый в 1998 г., содержит ряд норм, которые с 1 января 1999 г. регулируют применение административной ответственности за совершение налоговых нарушений. Кстати, нормы об административной ответственности содержит и Градостроительный кодекс РФ 1998 г.

Январь 1999 г. Профессор Д. Н. Бахрах


Часть I. Общие вопросы административного права

Власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти............................. 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной

власти............................................ 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной

власти............................................ 190

§ 4. Правовое принуждение......................... 197

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного

принуждения...................................... 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву....................... 350

§ 3. Материальная ответственность

по административному праву....................... 353


Указатель сокращений

Арбитражный процессуальный кодекс РФ

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

Гражданский кодекс РФ

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

Собрание актов Президента и Правительства РФ

Собрание законодательства РФ

Таможенный кодекс РФ

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Часть L Общие вопросы административного права

I. Российские акты.

А. Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации:

1. Конституция (Основной закон) РФ.

2. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ:

а) федеральные конституционные законы;

б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.);

в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ.

Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б^j\кты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы.

Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

В. Акты местного самоуправления.


18 Глава 1 Административное право и административно-правовые нормы

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.


§ 6. Источники норм административного права 19

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими,

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидешгологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.) 1 ;

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводимых в стране реформ (о министерствах и др.).

1 См Чемакин И. М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1985 № 1


Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

Обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

Одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке 1 .

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних - деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений - власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

1 Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.


§ 2. Структура административного правоотношения 21

тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий...» 1 Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям...» 2

§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей 3 , а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей) 4 .

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые

3 Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М, 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

4 Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955 С. 119-120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. i ЛГУ, 1961 С 85-86 и др.


22 Глава 2. Административно-правовые отношения

деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях) 1 .

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации 2 . Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп - неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуальные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т. д.) - специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т 2. М, 1982. С. 138-139.

2 Общая теория советского права М, 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М, 1983 С 331.


§ 3 Система коллективных субъектов административного права 23

Инотда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного права - наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа - властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа - невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

Административная дееспособность - это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, -работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, ста-, туе индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);


32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение, правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами, касаются неопределенного числа граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма присвоения власти - демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося


70 Глава 4 Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к ее расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, -арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями 1 .

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

1 «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках - гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффективные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием» // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.


Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в


§ 6 Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами) Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы 1 .

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход - это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления 7

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го-" сударственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.) - это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова-". но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

1 «Ведомство, - а, ср Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю- ; щих какую-нибудь область государственного управления» (Ожегов С. И. Словарь русского языка Изд-е 16 М, 1984 С 62)


Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления» 1 .

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

1 Манохин В. М. Советская государственная служба М, 1966 С 72, см также Розенбаум Ю А Формирование управленческих кадров М, 1982 С 53-105


104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего» 1 .

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.


§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы,* занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это - его служебные обязанности 1 .

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

Подготовлен в соответствии с современной концепцией административного права на основе новейших нормативных правовых актов. Рассматриваются основы административного права, его ведущие институты: предмет и система, отраслевое и государственное управление и др. Сжатое и емкое изложение материала позволяет с наименьшими временными затратами получить тот объем знаний предмета, который поможет квалифицированно разобраться в процессах, происходящих в России. Для студентов юридических вузов и факультетов, а также всех, кто интересуется проблемами административного права.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Административное право. Учебник (М. Б. Смоленский, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Административное право как отрасль права, как наука и ее место в системе отраслей права

1.1. Понятие административного права

Административное право России как понятие многогранно и рассматривается в трех проявлениях: 1) как отрасль права в системе национального права, т. е. как система административно-правовых норм, действующих на территории России; 2) как наука, изучающая административные отношения и формирующая на их основе знания о принципах, нормах и институтах; 3) как учебная дисциплина, основанная на данных науки и практики, осуществляющая исполнительную власть.

Административное право России как отрасль права – составная часть национальной правовой системы, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и иные отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении разных форм государственной деятельности, а также отношения, которые возникают в сфере исполнительной власти. Административно-правовые нормы так же, как и другие правовые нормы, устанавливаются государством, т. е. уполномоченными на то органами государственной власти и имеют общеобязательную силу. Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.

Главное, что отличает административное право от других отраслей права, – предмет регулирования. Административное право регулирует отношения, складывающиеся преимущественно в государственном управлении, исполнительной деятельности государства в сфере социальной, политической, культурной, экономической и иных областях общественной жизни.

Нормы административного права:

– регулируют статус и порядок образования органов исполнительной власти, иных органов государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями и иными негосударственными формированиями, а также гражданами;

– определяют правовое положение физических и юридических лиц в сфере управления;

– устанавливают формы и методы государственного управления;

– регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, администрирование в учреждениях и организациях, определяют обязанности и права, а также правовое положение органов местного самоуправления, общественных объединений в сфере государственного управления;

– определяют способы обеспечения соблюдения законности в государственном управлении;

– регулируют управленческие отношения в социальной, культурной, политической и хозяйственных сферах и др.

Являясь составной частью российского права, административное право тесно связано со всеми отраслями права, так как совместно регулирует общественные отношения. Так, с конституционным правом оно регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти и ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; с финансовым – общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, а также возникающие в процессе аккумуляции и распределения денежных средств, составляющих денежные фонды государства, определяя компетенцию финансовых и налоговых органов и регламентируя порядок их организации и деятельности; с гражданским – общественные отношения имущественного характера в сфере полномочий исполнительной власти и ее должностных лиц; с трудовым – отношения, возникающие в процессе труда государственных служащих, и иные вопросы, связанные с охраной труда и соблюдением законодательства о труде; с уголовным – в сфере борьбы с правонарушениями.

Место административного права в системе российского права определяется характером и важностью регулируемых им общественных отношений. Его специфика и отличие от других отраслей права состоят в том, что оно регулирует прежде всего управленческие отношения, складывающиеся в сфере управления и исполнительной деятельности государства в лице его органов. В то же время административное право является юридической наукой, представляющей собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

Наукой административного права исследуется государственное управление, т. е. исполнительная, исполнительно-распорядительная и административная деятельность. Исследуются правовые формы и методы управления; правовое положение субъектов в сфере государственного управления; административно-правовой статус государственных служащих; способы управления; способы соблюдения законности и др.

Результатом научных исследований являются разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях управления. Наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, которыми она пользуется. В этом проявляется ее влияние на развитие и совершенствование исполнительной деятельности и механизма государственного управления. Тем самым наука административного права вносит свой вклад в решение проблем, стоящих перед обществом в условиях построения правового государства.

Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления, общей теории права и государства. Нормативной базой отрасли служат Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, законы, указы, акты органов исполнительной власти. Важную роль играют труды отечественных и зарубежных юристов.

Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологические методы исследования. Наука административного права призвана служить интересам личности, общества и государства.

Наука административного права связана со многими отраслями права: с теорией права и государства, историей государства и права, конституционным правом. Поскольку они содержат исходные, общие для всех отраслевых юридических наук теоретические положения, их изучение должно предшествовать изучению науки административного права. Наряду с этим изучению финансового, земельного, экологического, гражданского права должно предшествовать изучение административного права, так как без познания вопросов управления и административно-правового регулирования большинство проблем других отраслей права не могут быть всесторонне и глубоко поняты. Трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное право тесно связаны с наукой административного права по отдельным смежным вопросам.

Таким образом, административное право имеет огромное практическое значение для жизнедеятельности государства и общества.

1.2. Предмет и метод административного права

Наука административного права является составной частью юридической науки. Она представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права.

К предмету исследования административного права как науки относятся:

– правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

– правовой статус органов государственного управления;

– правовое положение негосударственных объединений в сфере управления, а также предприятий, учреждений, организаций;

– административно-правовой статус государственных и общественных служащих;

– правовые формы и методы управления;

– способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

– административный процесс и его виды;

– системы общего, отраслевого и межотраслевого управления и регулирование управления нормами административного права;

– административно-юрисдикционная деятельность.

Любая отрасль правовой системы подразделяется на правовые институты – обособленные комплексы правовых норм, регулирующие общественные отношения конкретного вида. Для административного права, в частности, это институты административной ответственности и административного принуждения.

Отрасли российского права отличаются прежде всего предметом и методом правового регулирования. Предметом любой отрасли права является круг общественных отношений, которые регулируются ее нормами.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, регулируемых нормами административного права. Эта группа общественных отношений непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому в обобщенном виде называется управленческой.

В. Д. Сорокин в качестве единого предмета правового регулирования рассматривает социально-правовую среду.

Однако, давая определение предмета административного права, необходимо обратить внимание на следующие исключения:

– не все управленческие отношения включаются в предмет административного права, например отношения, складывающиеся в связи с управлением в негосударственных формированиях – в частных организациях, общественных объединениях. В то же время нормы административного права оказывают свое воздействие на деятельность этих формирований;

– не все отношения с участием органов исполнительной власти включаются в предмет административного права. Так, приобретая имущество, тот или иной орган исполнительной власти совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти.

Как же нормы административного права регулируют ее предмет? Они устанавливают прежде всего формы и методы государственного управления, а также способы обеспечения законности в государственном управлении.

Нормы административного права регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами.

Нормы административного права определяют правовое положение граждан, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления. Наконец они регулируют управленческие отношения в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах.

Субъектами управленческих отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют правомочия и на кого они возлагают определенные обязанности по поводу осуществления управленческих функций.

Управленческие отношения многообразны. В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения можно разделить на следующие отношения:

– между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на разном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

– между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одном организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрации двух областей);

– между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

– между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

– между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

– между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

– между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

– между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех этих видах управленческих отношений участвует тот или иной исполнительный орган. Без них управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, а также реализовывать государственную власть.

Управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от конкретных целей их возникновения на две группы:

1) внутренние (или внутриорганизационные, внутрисистемные, внутриаппаратные) – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределениями обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п.;

2) внешние – связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры).

Если предмет административного права позволяет обнаружить сферу правового регулирования, то метод – средства этого регулирования.

Метод административного права совокупность приемов и способов, с помощью которых регулируются управленческие отношения.

Любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности – предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты – фактически те же предписания, но иного характера, а именно, возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Методы правового регулирования – это способы воздействия на волю и поведение участников правовых отношений. Методы правового регулирования, характерные для административного права:

– метод власти – подчинения, или метод прямого распорядительства – отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому;

– метод согласования – регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении;

– метод равенства – субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:

– для механизма административно-правового регулирования характерны прямые средства распорядительного типа, т. е. предписания. Непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;

– административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения (т. е. властеотношения).

Суть методов административно-правового регулирования управленческих отношений включает в себя:

– установление определенного порядка действий;

– предоставление возможности совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-правовой нормой, в условиях, определенных этой нормой;

– предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения;

– запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих механизмов юридической ответственности.

1.3. Система административного права

С общетеоретических позиций система любой отрасли права представлена следующей конструкцией: отрасль права – подотрасли – правовые институты – правовые нормы.

Система административного права это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Административно-правовой институт есть совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.

Нормы административного права подразделяются на нормы Общей и Особенной частей. Это деление легло в основу построения административного права как учебной дисциплины.

Нормы административного права группируются по правовым институтам, например институты государственной службы, административной ответственности.

В Общей части сгруппированы административно-правовые нормы по наиболее основным, обобщающим проблемам, относящимся ко всей системе государственного управления. Схема Общей части административного права может быть представлена следующим образом:

– нормы и институты, закрепляющие принципы государственного управления;

– нормы и институты, регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц);

– нормы, определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти (государственного управления), а также иных субъектов управления;

– нормы, регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

– нормы, упорядочивающие административно-правовые статусы негосударственных организаций, их представителей;

– нормы, определяющие формы и методы государственного управления;

– нормы, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность;

– нормы, обеспечивающие законность управления.

Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в отдельных отраслях государственного управления, составляют Особенную часть административного права. Эта часть состоит из трех блоков:

1) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, транспортным комплексом, связью, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом и др.);

2) управление социально-культурной сферой (образованием, наукой, культурой, здравоохранением, в области труда и социального развития и др.);

3) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними делами, иностранными делами, юстицией и др.).

Административное право является одной из самых крупных и сложных отраслей российского права. Это обусловлено прежде всего его предметом, широким кругом управленческих отношений.

1.4. Источники административного права. Понятие и виды

Природа источников, или форм права, исследована в литературе по теории права. Выделяются типичные источники права: правовой обычай, нормативный правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты, дефиниции.

Под источниками административного права в юридическом смысле понимаются формы выражения административно-правовых норм и правил, т. е. те акты, в которых они содержатся. Многообразные административно-правовые отношения требуют их нормативного регулирования. Именно этим обусловлено множество источников административного права.

Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении России и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Систему источников административного права составляют нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти федерального уровня, а также республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам. В случае противоречия между федеральными законами и иными актами действует Федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Виды источников административного права:

– законы России – Конституция РФ и акты Федерального Собрания РФ (федеральные конституционные законы, федеральные законы – основы законодательства, кодексы и др.; декларации, постановления и другие акты);

– подзаконные федеральные акты – указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, распоряжения министерств и других федеральных органов исполнительной власти;

– законы субъектов Федерации – конституции, уставы и законы;

– подзаконные акты субъектов Федерации – указы, распоряжения президентов (губернаторов); постановления, распоряжения правительств (администраций); приказы, постановления органов исполнительной власти специальной компетенции субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации;

– акты местного самоуправления;

– международные договоры (например, договор между РФ и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам 2000 г.).

Наличие множества административно-правовых норм обусловливает объективную необходимость их систематизации. В практической работе по систематизации административно-правовых норм сложились следующие три основных направления:

1) кодификация – важнейшая форма систематизации законодательства. Однако она затруднена мобильностью административно-правовых норм и широким кругом общественных отношений, регулируемых этими нормами;

2) инкорпорация – объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам. В истории становления административного законодательства этот способ часто использовался и давал положительные результаты;

3) хронологические собрания нормативных актов – форма систематизации, позволяющая проследить движение, развитие (дополнения, изменения) тех или иных форм, имеется возможность быстро отыскать интересующую норму.

1.5. Административное право в правовой системе России

Административное право, являясь фундаментальной отраслью российского права, тесно взаимосвязано с другими отраслями права: с финансовым, трудовым, служебным, налоговым и др.

Необходимо отметить взаимосвязь, взаимодействие административного права с конституционным правом, его основополагающий характер для развития и эффективного функционирования административного права. Многие нормы конституционного права, прежде всего сама Конституция РФ, являются юридическим фундаментом административного права. Поскольку конституционное право – базовая отрасль права, оно закрепляет основополагающие принципы организации и деятельности исполнительной власти, ее систему, место, правовые основы субъектов государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной. Эти взаимосвязи закреплены ст. 3, 5, 10, 11, 71, 72, 83–88, 102, 103, 111, 117, 125 Конституции РФ.

Тесное взаимодействие норм конституционного и административного права отчетливо проявляется в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Это как раз тот случай, когда имеет место взаимодействие норм конституционного, административного и международного права.

Исходной и обязательной для административного права является ст. ПО Конституции РФ, определяющая состав Правительства РФ; ч. 1 ст. 117, предусматривающая право Правительства РФ подать в отставку.

В конституционном праве прослеживается связь административного права с финансовым, так как Конституцией РФ оговорены порядок назначения председателя Банка России и порядок принятия Государственной Думой и Советом Федерации закона о федеральном бюджете. В некоторых странах административное право называется государственно-административным, выделившимся из государственного (конституционного) права.

Административное право тесно связано с гражданским и трудовым правом. Административное и гражданское право нередко регламентирует сходные отношения, но применяет разные формы регулирования. Часто это бывают имущественные отношения. Что касается различий в методах их регулирования, то для гражданского права характерно юридическое равенство сторон, отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной обычно главенствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой: именно первая сторона принимает управленческие решения, осуществляет государственный контроль над действиями второй, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение.

Взаимосвязь административного права существует и с трудовым правом. Нормы первого определяют полномочия органов исполнительной власти (правительства, федеральных министерств и других органов исполнительной власти) по регулированию трудовых отношений. Нередко порядок издания актов трудового права устанавливается нормами административного права. Это относится к изданию приказа об оформлении на службу, о предоставлении отпуска.

Важную роль в трудовых отношениях играют инспекции и другие контрольные органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Статус этих органов регулируется административным правом.

Многогранна связь между административным и налоговым правом. Установление основ налоговой системы России, статус, организация налоговых органов, положение о классных чинах ее работников и ряд других вопросов регулируются нормами административного права.

Таким образом, прослеживаются многосторонняя и глубокая связь и взаимодействие административного права со многими отраслями права – конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, налоговым. Взаимосвязь, переплетение норм разных отраслей права – закономерное явление, отражающее сложный процесс формирования и функционирования правовой системы, в том числе административного права, в новых социально-экономических и политических реалиях, в условиях становления гражданского общества в России.

Контрольные вопросы

1. Назовите признаки, характеризующие общественные отношения, регулируемые нормами административного права.

2. Какие способы регулятивно-охранительного воздействия характерны для отрасли административного права?

3. Какие элементы включает в себя система отрасли административного права?

4. Назовите три основных направления систематизации административно-правовых норм.

5. Как соотносятся между собой конституционное, административное, уголовное и гражданское право?

Административное право

Администрати́вное пра́во - отрасль права , регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований .

Административное право как наука - это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития.

В дореволюционной России данная отрасль права именовалась также полицейским правом. Как отмечал В. Ф. Дерюжинский, «полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления» .

Методы административного права

  1. Предписание: установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;
  2. Запрет: запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
  3. Дозволение: предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

Также Дозволение выражается в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий.

Функции административного права

  1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
  2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
  3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права.
  4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
  5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

Источники административного права

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять: - общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.); - законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); - международные акты, действующие в данной сфере правоотношений. Система источников административного права выглядит следующим образом . На федеральном уровне:

На региональном уровне:

  1. Конституции (уставы) субъектов РФ
  2. Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ
  3. Законы субъектов РФ
  4. Нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ
  5. Нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
  6. Нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
  7. Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции

На муниципальном (местном) уровне:

  1. Уставы муниципальных образований
  2. Нормативные акты представительных органов муниципального образования
  3. Нормативные акты главы муниципального образования
  4. Нормативные акты местной администрации

Система административного права

Система административного права - это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности административных норм, но вместе с тем разделением административного права на отдельные правовые институты.

Система административного права как отрасли права:

  • Общая часть
    • Предмет
    • Формы и методы
    • Субъекты административного права
    • Ответственность по административному праву
    • Административный процесс
  • Особенная часть
    • Экономическая сфера
    • Социально-культурная сфера
    • Административно-политическая сфера
    • Межотраслевая

В наши дни существует идея кодификации административного права, куда вошли бы следующие разделы:

  1. Общая часть
    1. Основные начала административного законодательства
    2. Государственная служба
    3. Государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти; федеральные, региональные, местные)
    4. Исполнительно распорядительная деятельность (административное регулирование, административный акт, административный договор, административный надзор, право обращения в государственные и муниципальные органы)
    5. Специальные административно-правовые режимы (чрезвычайного положения, военного положения, особого положения)
  2. Особенная часть. Исполнительно-распорядительная деятельность в отдельных отраслях государственного управления
    1. Оборона
    2. Государственная безопасность
    3. Внутренние дела
    4. Иностранные дела
    5. Юстиция
    6. Экономика
    7. Финансы
    8. Здравоохранение
    9. Транспорт
    10. Связь и информация
    11. Культура, спорт, туризм
    12. Социальная сфера
    13. Контрольно-надзорные функции
    14. Исполнительно-распорядительная деятельность вследствие причинения вреда (административные правонарушения)
  3. Специальная часть. Право индивидуальных субъектов
    1. Граждане РФ
    2. Иностранные граждане
    3. Лица с двойным гражданством
    4. Беженцы
    5. Вынужденные переселенцы
    6. Иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности
    7. Вынужденные мигранты
    8. Общественные объединения
    9. Религиозные объединения
    10. Политические лица (внутригосударственные и международные организации).

Однако, по мнению доцента кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ М.Н. Кудилинского, воплощение этой идеи представляется достаточно сложным ввиду "мобильности" самого предмета административного права, разнородности (неуниверсальности) управленческих процедур, а также в силу федеративной природы Российской Федерации (административное право согласно Конституции РФ является предметом совместного ведения субъектов РФ и федерации; следовательно, обеспечить единое кодифицированное регулирование не представляется возможным).

Административное право различных государств

Административное право России

Административное право Беларуси

Административное право Украины

Административное право Украины - однородная, обособленная в системе юриспруденции правовая материя, которая характеризуется как: 1) отрасль права, 2) наука, 3) учебная дисциплина.

Административное право Канады

Администратиивное право Канады - вторая отрасль публичного права Канады. Оно занимается организацией государственной службы и отношениями этих служб с частными лицами.

См. также

Примечания

Ссылки

  • Лекции, шпаргалки, учебная литература, справочный материал по административному праву

Нормативная литература

Научная литература

  • Административное право и процесс: Полный курс - Тихомиров Ю. А., Москва, 2001
  • Административное право: Учебник - Козлов Ю. М., Москва, 1999
  • Л.-П.-Ф. Кабанту . «Répétitions écrites sur le droit administratif» (1 изд., , 6 изд., ).
  • Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПБ., 1903
  • Иваньков А. Е. Административное право: Учебный минимум Москва Юриспруденция 2005

Wikimedia Foundation . 2010 .


Административное право – одна из важнейших отраслей правовой системы РФ, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с практической реализацией исполнительной власти, или, в более широком понимании, – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.
Сущность административного права:
– является публичным правом, призванным обеспечить публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами;
– нормы административного права обеспечивают интересы общества, государства, коллективов, права и интересы граждан и т. д.;
– составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений.
В основе разделения отраслей права лежит предмет правового регулирования. В административном праве он включает в себя:
– управленческие отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления;
– управленческие отношения внутриорганизационно-го характера, возникающие в процессе деятельности органов законодательной, судебной власти и органов прокуратуры;
– управленческие отношения внутриорганизационно-го характера в сфере негосударственных образований.
Воздействие административного права на общественные отношения:
– регулирует отношения во всех сферах общественных отношений – в экономике, административно-политической, социально-культурной и т. д.;
– определяет систему и структуру органов, задействованных в общественных отношениях;
– устанавливает правила поведения граждан, должностных лиц, организаций и других субъектов(правила в сфере торговли, дорожного движения, строительства и т. д.);
– за нарушение установленных правил нормами административного права предусматривается ответственность, закрепляется порядок привлечения к ответственности, порядок обжалования решений и т. д. Методом административно-правового регулирования является совокупность средств и способов воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников.
Методы административного права: 1)метод власти-подчинения, согласно которому один участник административных правоотношений подчиняется другому, а другой осуществляет управление первым и вправе давать ему обязательные для исполнения указания;
2) метод рекомендации, при котором обязательных для исполнения указаний не дается, но предлагается вариант поведения, наиболее благоприятный в определенной ситуации;
3) метод согласования характерен лишь для субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, но при этом они могут быть неравноправны, например согласование порядка работы между двумя государственными органами, должностными лицами, разными по правовому статусу;
4) метод равенства – в некоторых источниках называется как подвид метода согласования;
5) метод дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению;
6) метод запрета – возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Еще по теме 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности
  2. § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
  3. § 14. Функция регулирования правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации
  4. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. $1. Методологические основы механизма реализации субъективных политических прав и свобод в Российской Федерации.
  6. § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  7. §3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  8. К вопросу о коллизиях в правовой системе Российской Федерации

Понятие административного права как отрасли права, юридической науки и учебной дисциплины. Соотношение административного права как отрасли права, науки, учебной дисциплины. Понятие и состав административного законодательства.

Термин "административное право" используется в отношении трех основных явлений: 1) отрасли права; 2) отрасли юридической науки; 3) учебной дисциплины.

Административное право - отрасль российского права. Оно регулирует общественные отношения в сфере деятельности государственной администрации. Отрасль административного права устанавливает порядок организации и деятельности государственной администрации, порядок осуществления ею управления как составной части государственного управления. Оно регулирует также многие виды деятельности физических и юридических лиц, организаций, отнесенные законодательством к предметам ведения, юрисдикции государственной административной власти.

Таким образом, действие административного права, всех его составляющих целесообразно рассматривать в науке как административно-правовое регулирование, а действие той же отрасли нрава, сопровождаемое деятельностью государственной администрации, - как административное (административно-правовое) управление.

В случаях наступления определенных административно-правовых юридических фактов все составляющие отрасли административного права (первичные веления, правовые институты и подотрасли) переходят к непосредственному действию всеми своими степенями свободы, имеющаяся в них регулятивная сила, энергия высвобождается и оказывает необходимое регулирующее воздействие на определенные группы, комплексы общественных отношений, поведение соответствующих субъектов. При этом сами субъекты принимают активное участие в административно-правовом регулировании. В зависимости от юридического характера административно-правовых велений они реализуют их посредством исполнения, использования либо соблюдения. Субъекты, наделенные административной властью, реализуют веления также посредством правоприменительной деятельности.

В результате деятельности государственной администрации, действий государственной административной власти, регулируемых административным правом, возникает административное управление. В процессе действия административного права, составляющих его первичных административно-правовых велений и их образований (институтов, подотраслей) возникает административно -правовое регулирование.

Соответственно, при рассмотрении действия административного права в снятом, чистом виде без участия властной деятельности государственной администрации исследователи акцентируют внимание па административно-правовом регулировании. Властная деятельность государственной администрации, хотя и сопровождается постоянно действием административного права, неизбежно приобретает для ее наблюдателей форму административного управления. В реальной действительности административно-правовое регулирование и административное управление всегда находятся в неразрывном взаимодействии, идут рука об руку. Однако исследователи административно-правовой сферы в силу своих предпочтений, целевых установок и ограниченных возможностей в определенный период времени вынуждены акцентировать внимание на анализе либо регулирования, либо управления.

Наука административного права - отраслевое подразделение юридической науки. Данная научная отрасль призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера. Она добывает, накапливает, систематизирует, распространяет и использует научные знания об административном праве и административном законодательстве, их реализации, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, основанных на действии административного права и законодательства. Наука административного права призвана прогнозировать развитие административно-правовой сферы. Она разрабатывает предложения, проекты, программы, обеспечивающие систематизацию, повышение эффективности административного права и законодательства, административно-правового регулирования и управления.

Учебная дисциплина административного права включает систему сложившихся и устоявшихся знаний об административном праве и законодательстве как отраслях российского права и законодательства, науке административного права. Она аккумулирует в себе также знания об организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления в различных общественных сферах (экономической, гуманитарной, государственно-политической).

Административное законодательство - отрасль российского законодательства, в официальных письменных источниках которой закреплены и потому находят внешнее выражение основные положения административного права. Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях 45. Ст. 1.1, ч. 1].

Кодекс РФ об административных правонарушениях является кодифицированным нормативным актом не всей отрасли административного права, а лишь одной из его подотраслей - административного деликтного права. Поэтому его формула о составе законодательства об административных правонарушениях не может быть распространена на все административное законодательство. В целях поиска решения возникшего вопроса используем метод аналогии и обратимся к кодифицированным законам различных правовых отраслей. Исключительно законы включены в состав отраслевого законодательства в следующих кодексах: КВВТ РФ, Водном кодексе РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ТК РФ .

Расширительное понимание состава законодательства установлено в Градостроительном кодексе РФ, посредством которого осуществляется также административно-правовое регулирование и административное управление в сфере градостроительной деятельности. Градостроительный кодекс РФ воспринял позицию, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Жилищный кодекс РФ пошел еще дальше в решении вопроса о составе законодательства. Он установил, что жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ и НК РФ включили соответственно в состав бюджетного и налогового законодательства наряду с федеральными и региональными законами издаваемые представительными органами муниципальных образований муниципальные правовые акты о местных бюджетах и о местных налогах и сборах. Согласно НК РФ указанные в его ст. 5 законы и другие нормативные правовые акты о налогах и сборах именуются "законодательство о налогах и сборах" .

Проведенный анализ показал, что в кодифицированном российском законодательстве нет однозначного понимания состава законодательства. В одних кодексах включают в отраслевое законодательство только юридические законы, в других наряду с законами - нормативные правовые акты, издаваемые в форме указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в третьих - также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в четвертых - еще и муниципальные правовые акты, издаваемые представительными органами муниципальных образований. Естественно, данную позицию нельзя признать ни последовательной, ни логичной, однако закон есть закон и ему надлежит следовать. Поэтому при решении вопроса о составе отраслевого законодательства, в том числе административного, необходимо различать позицию, установленную в отраслевом юридическом законе, и авторскую позицию.

Полагаю, что со временем законодатель воспримет непротиворечивое, последовательное и этимологически выдержанное понимание состава российского законодательства, включающего нормативные правовые акты, изданные в форме законов Российской Федерации и законов субъектов РФ. А до тех пор в отраслях нрава, которые имеют общеотраслевые кодексы, следует придерживаться установленного в них состава отраслевого законодательства.

Административное право не подверглось общеотраслевой кодификации, и потому отсутствует отраслевой федеральный закон, предлагающий юридическое решение вопроса о составе административного законодательства. Следовательно, в каждом конкретном случае при рассмотрении данного вопроса придется делать соответствующие оговорки или избегать термина "административное законодательство", потенциально имеющего несколько значений. Вместо него можно использовать слова-заменители, которые не требуют дополнительных разъяснений и однозначны по своему смыслу. Таковыми являются термины "нормативный источник права", "нормативный правовой акт", "закон", "указ", "постановление", "приказ", "инструкция" и т.д.

Главное отличие между административным правом как отраслью права и административным законодательством состоит в составляющих их первичных единицах. Основными первичными единицами административного законодательства являются нормативные правовые акты, которые могут иметь в своем составе разделы, статьи, параграфы, пункты. Элементарными единицами отрасли административного права, обеспечивающими ее регулирующее действие, регулятивную силу, являются административно-правовые веления (принципы и нормы, индивидуальные установления, субъективные права и юридические обязанности).

Наука и учебный курс административного права включают систематизированные знания. Наука призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера, прогнозировать их развитие, разрабатывать предложения по систематизации административного права и законодательства, совершенствованию и повышению эффективности административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной (исполнительной) власти, всего того, что можно назвать административно-правовой действительностью. Учебный курс административного права преподается, изучается в образовательных учреждениях и тем самым через передачу и освоение учебных знаний, информации, материалов об административно-правовой действительности позволяет обучаемым и обучающимся познавать эту действительность и формировать видение, представление о ней с использованием учебных технологий.